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原创丨行政机关适用规范性文件作出具体行政行为的合法性认定

发布时间:2020-11-10 来源:广东联建律师 作者:刘婉

作为行政机关“依法行政”的重要依据,规范性文件也在国家治理中占据重要地位。然而,由于设立主体众多,程序不规范,范围广泛,数量庞大,内容多种多样,质量水平不一,其合法性经常受到质疑。本文尝试从规范性文件的涵义、规范性文件制定、法院对于行政机关适用规范性文件作出具体行政行为的合法性认定标准等方面入手,藉由若干典型案例,对于行政机关适用规范性文件时的注意事项提出几点建议。

一、何为“规范性文件”?

依据2020年新发布的《广东省行政规范性文件管理规定》第二条的规定,规范性文件是指除政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。规范性文件依据制定主体的不同,又分为政府规范性文件和部门规范性文件。

二、规范性文件制定三要素

1.制定主体

规范性文件制定主体为经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。除法律、法规另有规定外,行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己名义制定规范性文件,行业协会等社会组织不得以自己名义制定涉及管理公共事务的规范性文件。

2.制定程序

《广东省行政规范性文件管理规定》规定除有特别因由外,规范性文件制定必须履行评估论证、公开征求社会公众意见、起草单位法制工作机构合法性审核、集体审议决定、司法行政部门统一审核(审查)以及统一发布等六大程序。

3.内容的合法性

依据《广东省行政规范性文件管理规定》第七条至第十条的规定,如存在下列情形,县级以上行政机关可以在其职权范围内制定规范性文件:

1)法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的;

2)法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、需要进一步细化的;

3)法律、法规、规章和上级文件授权制定规范性文件的。

规范性文件不应违反法律、法规、规章和上级文件的规定,且不得设定行政处罚、行政许可、行政强制等事项。

三、法院对于行政机关适用规范性文件作出具体行政行为的合法性认定标准

行政规范性文件生效后将会被反复适用且一直有效,若发现行政规范性文件不合法后不能及时终止其效力,那么该文件将会持续对行政相对人造成损害。2014年修改的《行政诉讼法》增加了规范性文件一并审查制度,以期实现从源头解决纠纷、保障公民权利的目的。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条对于认定规范性文件合法与否作出了进一步规范。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条可知,对于规范性文件的合法性审查至少应包含主体(职权)合法、内容合法以及程序合法三个方面:

1.主体(职权)合法即制定该规范性文件针对的事项是否属于该制定主体的主管范围以及制定行为是否超越了其法定的职权范围。

2.程序合法即规范性文件的制定程序是否符合相关法律法规的要求。

3.内容合法一项,参考《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中关于“下位法不符合上位法的判断和适用”一条的规定以及审判实践,可概括为规范性文件具体规定(如权利主体范围、权利义务范围、行政主体职权范围、各类期限规定等)是否符合上位法、制定目的是否正当、是否符合法律的基本原则、是否有事实依据等。

四、典型案例

(一)王曦诉深圳市社会保险基金管理局,深圳市人力资源和社会保障局案

案号:(2016)粤0308行初730

裁判要旨:养老保险条例第二十九条规定,市人力资源保障部门可以根据国家相关政策,结合本市经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况,适当调整退休人员的基本养老金水平,报市政府批准后实施。根据该条法律规定,深圳市人力资源和社会保障部门具有调整退休人员基本养老金水平的法定职权,对于调整方式及计算公式该条并未具体规定,但社保部门可根据国家政策、本市经济社会发展状况等有权进行适当调整。从查明事实可知,人社部6号通知规定,经国务院批准,从201511日起,为20141231日前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的企业退休人员提高基本养老金水平,总体调整水平按照2014年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定……各地区的具体调整水平的办法,由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地物价上涨、工资增长等实际情况和企业基本养老保险基金随能力合理确定……根据国家政策,深圳市人力资源和社会保障部门可以按照2014年企业退休人员月人均基本养老金的10%合理确定调整水平。根据养老保险条例第二十九条的规定,深圳市人力资源和社会保障部门可以结合本市经济社会发展状况以及本市上年度在岗职工月平均工资增长情况,适当调整退休人员的基本养老金水平。据此,被告人社局作出深人社9号通知,对2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇中的普遍调整部分确定为每人每月按照人民币113元定额,符合养老保险条例第二十九条以及国家政策的规定。被告社保局执行该通知对原告2015年度基本养老金的普遍调整部分确定为每人每月按照人民币113元定额,亦于法有据。同时,原告原2014年度基本养老待遇尚在诉讼中,在该待遇数额未明的情况下,被告社保局按原2014年度基本养老金核定2015年原告本人本次调整前的月基本养老金的5%并无不当。关于原告提出的一并审查9号通知合法性的诉请,如前述,深人社9号通知作出主体即被告人社局具有法定职权、作出程序及涉及的2015年调整企业退休人员基本养老保险待遇的调整标准符合法律规定

说明:本案对于规范性文件的合法性审查考虑到了制定主体、制定程序及内容三个方面,但仅在制定主体具有法定职权及内容的合法性方面作出说理,对制定程序问题一带而过。笔者经检索发现,实践中鲜有因程序漏洞导致行政规范性文件不能作为认定行政行为合法依据的案例。原因在于若认定程序不合法,则将直接导致规范性文件整体不合法,法院对此通常持审慎的态度。在现今《广东省行政规范性文件管理规定》等地方性法规对于规范性文件制定程序作出明确规定的情况下,法院在未来将对规范性文件应当经过的听证程序、审核程序、备案程序及批准备案程序进行重点审查,行政机关也应在规范性文件制定程序方面加强把关。

(二)张浩伟诉深圳市龙岗区人力资源局行政决定案 案号:(2019)粤03行终88

裁判要旨:本案二审法院一方面认为,相对于作为上位法的《人事部招聘规定》第二十七条和《省招聘办法》第二十八条关于回避范围的规定,案涉规范性文件《市招聘办法》第三十六条将具有特定身份人员的回避范围,由《原人事部招聘规定》和《省招聘办法》规定的特定岗位扩大至招聘单位的所有岗位。但另一方面,二审法院最终认定“《市招聘办法》作为招聘方案明确列明的招聘工作组织实施的依据,可以作为判断本案被诉行政决定合法性的依据”,其理由在于,规范性文件中的具体规定符合上位法的基本原则,即“《市招聘办法》针对事业单位招聘工作实行更为严格的招聘回避规定,是为了更好地保障劳动者平等就业的权利,符合《人事部招聘规定》第三条关于事业单位公开招聘应当贯彻平等原则的规定。”

说明:本案对于规范性文件合法性审查采取了前述规范性文件是否符合上位法的基本原则、立法目的等的标准进行审查,即通过认定《市招聘办法》中扩大回避范围(将上位法规定的特定岗位扩大至招聘单位的所有岗位)的措施符合上位法《人事部招聘规定》中的平等原则及回避制度的立法目的,得出《市招聘办法》中扩大回避范围的规定合法的结论,进而认定该规定可以作为认定被诉行政行为合法的依据。但也有学者指出,如此“扩大回避范围”一是有绕过上位法具体规范之嫌,二是可能导致行政自由裁量权不当扩大。笔者认为规范性文件应在上位法的抽象原则及具体规定的双重规范下,对于如何指导本地行政工作有效开展进行更深入的探索。

 

(三)永艺发金属制品(深圳)有限公司诉深圳市生态环境局宝安管理局吊销排污许可证行政处罚决定 案号:(2020)03行终453

裁判要旨:二审法院认为,《特区排污许可证管理办法》规定了如果排污单位超过排污许可证载明的控制指标超标排污的,应先由环境保护部门责令其限期治理。但是《特区排污许可证管理办法》发布时间是199998日,制定依据是1994年的《深圳经济特区环境保护条例》。而《深圳经济特区环境保护条例》自19941231日施行以来,先后历经2000年、2009年、2017年、2018年四次修法,相比1994年的《深圳经济特区环境保护条例》,在条文数量及内容方面均有变化。其中,针对未按照排污许可证规定排放污染物的违法行为处以吊销许可证的行政处罚,《特区排污许可证管理办法》只规定了“逾期未完成治理任务”这一种情形,而适用于本案的《深圳经济特区环境保护条例》(2017年修正)规定的适用情形是情节严重,适用的范围更大。其次,仅从前述《深圳经济特区环境保护条例》(2017年修正)第六十九条第一款第(二)项的规定就可以看出,适用该条规定的罚则已包含十万元以上二十万元以下罚款、一般情节与情节严重的处罚裁量空间。根据《深圳市规划行政处罚裁量权若干规定》第八条第一款的规定,市级行政处罚实施机关应当在法律、法规、规章规定的行政处罚的行为、种类、幅度内,根据本规定制定本系统行政处罚裁量权实施标准。涉案《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准(第五版)》可以作为被上诉人作出被诉行政处罚决定的依据之一。本案被上诉人依据《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准(第五版)》关于《深圳经济特区环境保护条例》(2017年修正)第六十九条第一款第(二)项规定的情节严重的裁量标准,作出被诉行政处罚决定,适用法律正确。

说明:规范性文件的具体规定应当符合上位法,但在有多个上位法对相关事项作出了规定的情况下,应当考虑到各个上位法的发布时间、适用范围、条文内容与现实的适用性等方面,选取对应的规范性文件对相关事项进行规范。这同时也要求行政机关及时对现存的规范性文件进行汇总并清理,争取尽可能做到行政规范性文件体系的简洁与明确,在作出行政行为时,不给行政相对人造成过多的疑虑。

 

五、行政机关适用规范性文件的建议

1.明确行政规范性文件的合法性标准

1)严格落实制定程序;

2)进行严谨的内容合法性论证。

2.完善对于行政规范性文件的后续监督机制。

1)进一步细化规范性文件备案审查制度;

2)落实实施后评估机制,规范性文件有效期届满的需作实施情况评估,未规定有效期的需定期作实施情况评估,防止过时文件给民众带来困惑与不便;

3)对规范性文件清理、修改、废止和延期实施等程序作出进一步的明确要求;

4)拓展社会监督渠道,鼓励社会公众按规定向制定机关或者司法行政部门提出审查建议。

 

编辑:廖信凯

版式:王翔

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