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解析城市更新新规对实施主体的影响

发布时间:2017-04-17 来源:广东联建律师 作者:王劲松律师

 20091022《深圳市城市更新办法》出台后,深圳旧工业园区、旧城、旧村改造被推向了前所未有的高潮,许多产权人、开发商以极大的热情参与其中。在城市更新实践中出现的问题也层出不穷,其中最突出的两个问题是:部分项目因合法用地比例不足而无法申报计划,已列入计划的项目因各种原因“推不动、玩不转”。

截止20161231日,列入城市更新计划的项目共598个(因长期未能推动而调出的8个、前后重合而删除的27个)。其中,通过专项规划的361个,完成了实施主体确认的仅170个项目。全市城市更新实施率仅28%,这意味着有大量项目陷入拆迁补偿的僵局。

2010年市规土委公布第一批城市更新计划,其中8个旧住宅小区获批。六年多过去了,除了中洲粤华公司的龙溪花园项目已改造完成,深业沙河集团的鹤塘小区于20169月终于谈妥开始施工,其他项目均陷于拉锯战中。金钻豪园开发商翠芳园公司因项目多年无法推动,资金链断链,无法再支付小业主安置费,债权方新华城公司接手;木头龙项目申报主体益田集团4年耗资即超过7亿元,出现业主“双上访”;南苑新村申报主体与少数业主冲突之后,万科被迫收购合作方金晖公司权益,该项目成为出名的拆迁难产项目;盐田区海涛花园因部分业主对1:1.2的拆赔比不满而停滞;桥东片区拆迁用地面积4.6万平方米,规划建面23.6万平方米,因少数业主阻挠而推进缓慢。

为了解决实践中的难题,深圳城市更新政策法规几经调整。201610月,深圳市政府288号令强调“强区放权”,各区城市更新局相继挂牌成立。2016年最后一个工作日,市政府出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》(以下简称“[2016]38号文”)。201745日,市规土委印发《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见(一)》(以下简称“处理意见”)。政府主管部门贯彻落实城市更新“强区放权、提质提效”,保障城市更新工作有序推进的意图再次彰显。

本文就城市更新新规对实施主体影响较大的要点作如下解读、分析:

一、合法用地比例调整

原深府办(20148号文《暂行措施》规定拆除重建类合法用地比例不低于60%。这一“高门槛”的规定导致许多项目难以申报立项。

[2016]38号文放宽了该规定,除了原则性的60%之外,增加了例外规定:合法用地比例不足60%但不低于50%的,拆除范围内的历史违建可按规定申请简易处理,经简易处理的历史违建及其所在用地视为权属清晰的合法建筑物及土地。

2014年深圳市人大常委会发布的《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定试点实施办法》(下称“新两规”)首次规定已纳入城市更新计划的可简易处理,即区查违办在收到规划国土部门意见复函后核发《简易处理通知书》,缴清地价、罚款后视为已经处理确认的建筑物,免去消防验收备案、房屋安全鉴定等手续。[2016]38号文调整为简易处理的可视为合法面积(无需已纳入更新计划),发挥出简易处理对计划申报时合法比例的作用。这对一些开发商来说无疑是重大利好。不过,新两规已于20156月停止试点,且仍设置了规土部门审查环节,今后有待规土委出台正式实施办法来解决。

二、旧住宅区城市更新的分类处理

鉴于旧住宅小区改造难度大,易引发矛盾,政府部门态度极为审慎,对旧住宅区进行了分类。梳理[2016]38号文和《处理意见》的规定,成片旧住宅区只有三条路走:(1)走棚户区改造的道路(如罗湖二线插花地棚改和宝安区新乐花园、海乐花园棚改);(2)综合整治类城市更新(如增加停车位、电梯等改善居住条件);(3)区政府主导申报、公开选择市场主体实施拆除重建;基本堵死开发商自行拆改的道路。

其他混杂的零散旧住宅区确有必要纳入拆除范围的应具备各项条件:用地面积不超过二分之一;更新意愿应当达到100%;符合旧住宅区城市更新政策要求。新规规定住宅类合法房屋产权置换原则上按照套内面积1:1进行,试图树立标准,避免此前的乱象。

符合条件的零散旧住宅区(地块总面积<6000平方米且占地比例<1/3)可不公开选择市场主体——所在地块(其他各类旧区)的实施主体取得零散旧住宅区的实施资格有天然优势,有利于开发商整体拿下,统筹规划。这是值得开发商关注的亮点。

三、建立以公告基准地价为基础的地价测算体系

深府令290号删除了城市更新办法中关于地价测算的规定,[2016]38号文填补了空白,取消了原评估地价标准、程序,取消了原有合法建筑面积分摊及扣减,大大简化了拆除重建类城市更新项目地价测算的规则,有利于实施主体更好的测算成本。《处理意见》进一步明确:在20161112日前已报文申请的项目仍按原政策测算地价,之后的按[2016]38号文执行。

本次地价测算变动较大。[2016]38号文加大了三方面地价激励:1、保障性住房比例提升的地价激励;2、工业区升级改造地价激励;3、对部分原农村集体组织的地价激励。但对现状建筑面积较高的项目来说,开发商的地价成本增加了——显然,主管部门希望优先对土地利用效率较低的用地进行更新。开发商在取得更新项目前应充分考虑这一变化,算好“经济账”。

四、加大配套力度,提升公共设施服务水平

该部分是[2016]38号文新增内容,也是对开发商影响较大的一部分:

1、提高公共配套设施配建标准 

在法定图则、相关专项规划和《深圳市城市规划标准与规则》要求的社区级非独立占地公共设施配建标准基础上拆除重建类更新项目需增配50%且不小于1000平方米的社区级公共配套用房。

2、鼓励“工改保”,即可将符合条件的旧工业区调整规划建设公共租赁住房或安居型商品房

保障性住房为公共租赁住房的,实施主体可取得不超过项目总建筑面积45%的商品性质建筑面积;人才住房和保障性住房为安居型商品房的,实施主体可取得不超过项目总建筑面积25%的商品性质建筑面积,套型应控制在90平方米以下。全市现已开展十几个工改保项目。

3、住宅项目配建保障性住房比例大幅提高

拆除重建类城市更新项目改造后包含住宅的,一、二、三类地区的人才住房、保障性住房配建基准比例分别由12%10%8%提高至20%18%15%。这一规定无疑加大了开发商的成本。

五、规范实施主体资格

[2016]38号文施行后纳入城市更新单元计划的城市更新项目,涉及房地产开发经营的,在申请实施主体确认时,申请人应当具备房地产开发资质并提交相关证明材料,属于原权利主体自行改造的项目除外。受房地产调控影响,深圳市已暂停受理房地产企业资质等级申请。所以这意味着无开发资质的企业只能找有经验有实力的开发商合作才能分得城市更新的“蛋糕”。

六、强化建筑物拆除监管

新规规定,城市更新项目在实施主体与区城市更新局签订项目实施监管协议后方可进行建筑物拆除。此前,有的开发商为了控制场地提前拆除房屋,如审批或签约受阻就会导致长期无法回迁引发社会矛盾,所以新规对此作出特别规定。

七、加强实施主体股权转让的税收监管

新规规定,区城市更新局在核发实施主体确认文件时,应当同时抄送市场监督管理部门。如实施主体股权后续发生变更,市场监管部门应当及时将变更情况向税务局通报,由税务局督促企业依法纳税。在以前的城市更新项目转让中,交易双方为了避税,往往不做房地产直接转让,而是通过股权转让方式来转让项目,现在这种方式受到限制,将可能被税务局认定为“以股权转让为名变相转让房地产”。笔者建议,今后项目转让应在实施主体确认之前完成股权变更。

八、对逾期不能推进的项目定期开展计划清理

[2016]38号文规定了三种情形应予以清理:计划公告1年内未完成土地及建筑物信息核查和更新单元规划报批的;更新单元规划批准2年内未确认实施主体的;实施主体确认1年内未办理用地出让手续的。《处理意见》再次强调各区应加大城市更新单元计划清理的力度,将无法推进的更新单元调出计划,形成倒逼机制,促进项目实施。这就要求开发商今后要更加审慎地选择项目,科学统筹安排项目进度,加大向原权利人“让利”来换取宝贵的时间。

    一系列政策新规客观上降低了项目申报门槛,增强了更新政策的可操作性,简化了审批流程和时间,但部分项目的成本也相应提高,对实施主体提出了更高的要求。总体上,对于开发商来说,机遇大于挑战。可以预见,城市更新市场的竞争格局未来将发生深刻变化,专业能力强、善于把握政策动向者才能成为市场赢家。

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