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深圳工业区宿舍改造路径探析

发布时间:2019-04-03 来源:广东联建律师 作者:王尚辉

 

 

《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》明确规定,棚户区改造适用范围为使用年限20年以上且符合三种条件之一的老旧住宅区。工业区宿舍因其用地性质、房屋结构等与住宅有明显差别,是否适用棚改政策,《意见》并未明确。工业区宿舍采取何种方式进行改造更合理和具有可操作性,是亟需思考的一个问题。本文试从深圳城市更新和棚户区改造政策出发,对工业区宿舍改造路径加以探讨,以期抛砖引玉。

 

一、深圳工业区宿舍现状

据统计,改革开放以来,深圳市陆续建成工业园区914个,其中有618个为旧工业区。深圳工业区存在布局分散、零乱、无序,建筑容积率和土地利用率偏低、规模偏小、厂房建筑质量较差、功能不配套、基础设施不完善等问题。

 

作为配套的生活服务设施之一,深圳老旧工业区普遍建设了一定规模的职工宿舍(公寓),居民以单身职工为主。工业区宿舍的建设通常有两类:一类是为方便职工上下班,在工业用地内建设的单身宿舍楼,属于工业用地的生活服务设施;另一类是在工业用地之外,按照三类居住用地(R3)标准成片建设的职工单身宿舍区,这一类宿舍往往具有相对独立的居住和生活功能,形成了一定的居住人口规模和建筑面积规模。有些宿舍区占地面积广,居住人口众多,如福田八卦岭工业区的宿舍区,占地面积达11.5万平方米,建筑面积24.9万平方米,区内居住人口达16000余人。和厂房一样,宿舍区建成时间很多超过了30年,同样存在房屋质量较差,消防安全隐患较大、使用功能不齐全、配套设施不完善等问题。

 

2006年以来,随着《深圳市工业布局研究与规划》、《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录》等产业政策的颁布实施,深圳产业结构逐步升级优化,逐步实现了从传统工业为导向向高新技术产业为导向的转变。产业结构的调整,对工业区产生了重大的影响,原有的能耗高、污染重、技术落后以及产能过剩的劳动密集型产业相继淘汰关停或迁离。与之相适应,部分工业区的功能也发生了重大转变。如福田八卦岭工业区,始建于上世纪80年代,原为特区15个标准加工区之一。近年来,区内工厂大部分关停或迁出,工业区逐步转变为各种专业市场。其他如上步工业区、车公庙工业区、华侨城设计创意园等旧工业区也逐步实现向商业服务区域转型。

 

二、工业区宿舍改造的必要性

1、土地集约化利用的需要

经过四十年的发展,深圳土地资源基本开发完。根据《深圳市土地利用总体规划(2006-2020年)》,2020年深圳建设用地比例控制在市域面积的50%以内,建设用地总规模控制在97600公顷以内,其中城乡建设用地规模控制在83700公顷以内,建设用地呈减量增长态势。2011-2020年福田区和罗湖区建设用地总量出现“零增长”甚至“负增长”深圳工业园区开发强度普遍较低,平均容积率仅为1.0左右,其中福田、罗湖和盐田三区的工业园区的平均容积率为1.5,南山、宝安、龙岗三区工业园区的平均容积率不到1.0。宿舍区容积率虽稍高于工业区平均容积率,但不高于2.5,仍属偏低,与节约用地和集约化用地的要求相差甚远,。提升土地利用率,对工业区宿舍进行改造势在必行。

2、改善居住环境的需要

工业区宿舍原设计功能通常是作为工业区附属配套设施而出现,主要容纳企业单身职工居住,与普通单元式住宅在户型结构上存在很大区别,通常没有设置独立厨房,没有幼儿园、文化体育、医疗卫生等配套设施。如前所述,深圳产业结构优化调整和工业区功能转变,导致工业区宿舍的功能发生了明显转变,工业配套功能逐步弱化,居住功能上升。区内居住人口结构也发生了重大变化,不再局限于单身职工,原有宿舍户型结构以及周边配套已不能满足居住需要。此外,由于工业区宿舍建成时间较长,基础设施陈旧落后,房屋质量和消防存在安全隐患。对工业区宿舍进行改造,也是区内居民改善居住环境的迫切需求。

 

三、工业区宿舍改造路径

从理论上而言,工业区宿舍改造不外乎两个途径:一是纳入工业区改造范围,以城市更新的方式进行改造;二是采用棚户区改造方式进行改造。

(一)纳入工业区改造范围进行城市更新改造

工业区宿舍作为工业区配套生活服务设施,用地功能多为工业或仓储用地,其改造可纳入工业区改造范围统筹实施。

按照深圳城市更新相关政策,旧工业区改造分为综合整治和重建两种方式。综合整治是指基本不涉及房屋拆建的工业区环境美化和功能完善;重建是指局部或整体拆除工业区内原有建筑并重新建设。其中,拆除重建类工业区更新改造主要分为以下三种类型:

 

1、“工改工”,即旧工业区拆除重建类城市更新方向为工业用地的更新改造。根据工业用地分类,可细分为“工改M1”及“工改M0”两类。“工改M1”即旧工业区更新方向为普通工业用地的改造。“工改M0”即旧工业区更新方向为新型产业用地的改造,该类改造项目为创新型产业发展提供了空间聚集、配套完善的高端载体。

 

2、“工改商居”,即旧工业区拆除重建类城市更新方向为商业用地及/或居住用地的改造。

 

《深圳市城市更新“十三五”规划》明确规定,工业区块线内的旧工业区更新方向原则上应为工业用地功能。《深圳市工业区块线管理办法》规定,区块线一级线内规划工业用地应予以严格保护,原则上不得建设商品住宅和大型商业服务业设施,除因公共服务设施、市政和交通基础设施(含轨道车辆段、停车场上盖开发)、绿地等公共利益需要,原则上不得调整为其他非工业用途。由此可见,深圳目前对于“工改商居”采取的是严格限制的政策。

 

对于“工改M0”,深圳实行“严格管理、规模控制”的政策。《深圳市工业区块线管理办法》规定,因产业发展需要,经征求产业主管部门意见后区块线内普通工业用地可按程序调整为新型产业用地。南山区区块线内新型产业用地面积原则上不超过辖区区块线中工业用地总面积的80%。宝安区、龙岗区、龙华区、坪山区和光明区区块线内新型产业用地面积原则上不超过辖区区块线中工业用地总面积的20%

 

上述两种改造方式均要求配建一定比例的人才住房和保障性住房,并且对其容积率做了限制,其中,“工改M1”项目容积率上限4.0,“工改M0”项目容积率上限6.0

 

此外,深圳现行政策对“工改M1”和“工改M0”开发物业类型做了限制性规定。根据《深圳市城市规划标准与准则》,对于工业用地——无论是普通工业用地(M1)还是新兴产业用地(M0),均明确其“主导用途的建筑面积(或各项主导用途的建筑面积之和)不宜低于总建筑面积的70%”。所谓“主导用途的建筑”,主要是指生产厂房和研发用房。这就意味着其他用途(主要包括商业、宿舍,以及附属的市政设施、交通设施、配套辅助设施)的建筑面积加起来就不得超过总建筑面积的30%

 

3、“工改保”,即旧工业区更新方向为居住用地,且住房类型为人才住房和保障性住房的改造。

 

根据《深圳市关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》以及《深圳工业区块线管理办法》、《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》的规定,在公共配套条件支撑的情况下,位于已建成或近期规划建设的轨道站点500米范围内的工业用地,可建设人才住房和保障性住房,但用地面积原则上不超过该区块总面积的10%。拆除范围边界涉及合法用地,且超过 50% 的用地位于地铁站点 500 米范围内的,该合法用地可全部适用有关政策。工业区块线外的工业用地,只要满足城市基础设施、公共服务设施的要求,也可以申请进行“工改保”。

 

(二)纳入棚户区改造

从前述旧工业区城市更新改造政策来看,三种工业区改造方式或受用地功能调整或受容积率及建设物业类型限制和保障房配建等因素制约,市场主体获利空间不大,且实施起来有相当的难度,因此参与的积极性不高。以城市更新改造方式对工业区宿舍区进行改造的路径难以实现。较之于城市更新改造方式,棚户区改造则具有多方面的优势,可操作性更强。

 

首先,在实施模式上,棚户区改造采取政府主导,人才住房专营机构为主,其他企业可以参与的模式;城市更新则是采取政府引导,市场运作的模式。前者以公益为目的,后者以盈利为目的。在政府主导模式下,可以集体制之力,最大限度调动社会资源,克服改造过程中出现的困难和问题,这是市场主体无法企及的。

 

其次,在立项“门槛”上,棚户区改造比城市更新门槛低。深圳已出台棚改实施办法的罗湖、福田、南山等区,均要求棚户区改造意愿征集需经占建筑物总面积95%以上且占总数量95%以上的权利主体同意后,项目继续实施;否则项目终止。而以城市更新方式进行工业区改造,政策要求权利主体的城市更新意愿应当达到100%,即城市更新项目只要有一户不愿意,就无法立项,难以推进。

 

再次,棚户区改造和城市更新在对待“钉子户”的方式上也存在区别。按照《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》,签约期内达不成补偿协议,或房屋所有人不明确的,区政府可以根据公共利益的需要依法实施房屋征收。如发现涉及违法行为的,区政府依法启动行政处罚程序。也就是说,棚户区改造涉及公共利益,对于棚户区改造的“钉子户”,政府可以实施行政征收和行政处罚的强制手段,项目不存在烂尾的可能。而城市更新属于市场行为,市场主体只能通过协商的方式与权利主体达成协议,对于不愿签约的“钉子户”,由于缺乏强制手段,往往导致项目推进缓慢,甚至出现烂尾。

 

此外,棚户区改造项目可规划较高的容积率,如南山首个棚改高新公寓改造项目,规划容积率达7.5。而以城市更新改造方式进行的工业区改造,其容积率则受到一定限制。

 

总而言之,以棚户区改造方式对工业区宿舍进行改造,其效率远高于以城市更新方式进行改造,对权利人而言,棚改不啻为一种较优的选择。

 

四、工业区宿舍棚户区改造存在的问题和应对

1、政策依据不明确

深圳市政府《关于加强棚户区改造工作的实施意见》以及各区关于棚户区改造的实施办法均明确规定,棚户区改造适用范围为使用年限20年以上且满足“存在住房质量、消防等安全隐患”、“使用功能不齐全”、“配套设施不完善”这三个条件之一的 “老旧住宅区”。工业区宿舍是否属于老旧住宅区,相关政策没有明确。

从严格意义来讲,工业区宿舍与住宅区有显著区别,是两个不同的概念。所谓住宅区是指按照城市统一规划,建设达到一定规模,基础设施配套齐全,已建成并投入使用的相对封闭、独立的住宅群体或住宅区域。建设部2006年颁布的《住宅建筑规范》规定,“住宅”是指“供家庭居住使用的建筑(含与其他功能空间处于同一建筑中的住宅部分)”,《住宅建筑规范》还规定,住宅应具有与其居住人口规模相适应的公共服务设施、道路和公共绿地。住宅应按套型设计,套内空间和设施应能满足安全、舒适、卫生等生活起居的基本要求。而工业区宿舍无论是居住人口结构还是房屋设计功能、周边配套等均与住宅不符。因此,从现行规定来看,工业区宿舍以棚户区改造方式进行改造并无明确的法律或政策依据。

但是另一方面,深圳产业结构调整和优化导致一些工业区宿舍的功能逐步向住宅转变,并且工业区宿舍现状也符合棚户区改造的其他条件,对其进行改造是形势使然。工业区宿舍棚户区改造政策依据不足关系到项目合法性问题,是不容回避的问题,建议尽快对相关政策进行修订,明确将工业区宿舍纳入棚户区改造适用范围。

2、信息核查和确权难

信息核查包括房屋信息和权利人信息核查,是棚户区改造的基础性工作。深圳一些较大的工业区宿舍区由于建成时间较长,房屋信息和人口信息错综复杂,有的房屋办理了房产证,也有大量房屋没有办理房产证。区内人口结构复杂,权利人散居各地,给信息核查带来很大困难。信息核查不仅关系到后期搬迁补偿方案的制定,还关系到确权工作的开展。

信息核查和确权是棚改顺利推进的前提,必须予以重视。做好信息核查,一方面是发挥政府资源优势,各部门协调配合,收集核实权利人各方面信息;另一方面要做好外业调查,实地勘察,掌握第一手的、真实的资料。在做好信息核查的基础上,聘请专业法律服务机构进行确权,准确认定被搬迁人,防范权属争议等法律风险。

结语

 

工业区宿舍棚户区改造虽然也会面临种种问题,但比较而言,棚户区改造方式具有城市更新模式无法比拟的优势,项目推进更有保障。在可预见的未来,以棚改方式进行改造或将成为深圳工业区宿舍改造的首选。

 

作者:王尚辉

 

 

编辑:王劲松

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